​治理大考：如何破解农村基层干部腐败难题？

治理大考：如何破解农村基层干部腐败难题？

“当前，农村基层干部腐败现象日益突出，严重影响群众的获得感、幸福感和安全感，阻碍了乡村振兴战略的顺利推进，使群众利益受损失，生产生活积极性被打击。”四川省纪委监委派驻四川旅游学院纪检监察组原组长、“三农”研究专家杨祥禄告诉记者，农村基层干部腐败还使政府公信力受损，削弱了党和政府在基层的执政根基，并滋生了农村社会矛盾，给当地发展带来负面影响。

“农村基层干部腐败，是公众比较关注的问题，当然也是老大难的问题。” 北京大学公共政策研究中心副主任庄德水向记者表示，中央出台《农村基层干部廉洁履行职责规定》（下称《规定》），对以前的规定内容进行了相应的修订，明确提出要推动全面从严治党向基层延伸、向群众身边延伸，就是想通过制度从根本上解决这个问题，让农村基层干部更好地廉洁履职。

随着乡村振兴战略全面推进，农村基层干部廉洁履职的重要性愈发凸显。然而，在政策落地的“最后一公里”，腐败风险依然暗流涌动，治理困境亟待破题。

北京大学公共政策研究中心副主任庄德水

四川省纪委监委派驻四川旅游学院纪检监察组原组长、“三农”研究专家杨祥禄

农村基层干部腐败点多面广

某市纪委监委案件监督管理室负责人向记者介绍，该市今年第一季度各区县对村级干部的立案数量较去年同期均有所增加，增加最多的一个县幅度超30%。“我市的情况可能不具备代表性，但就全国来说，基层反腐败斗争形势依然严峻复杂,遏制增量、清除存量的任务依然艰巨。”该负责人介绍，农村基层干部的廉洁风险点主要集中在征地拆迁、土地流转等涉及重大利益调整的领域。此外，农村集体“三资”管理漏洞频现，低保评议、扶贫物资发放等“微权力”领域问题同样突出。

该市处于浅丘地区，农村基层干部涉腐多集中于民生领域，涉案的金额较小但贪腐频次高，手法以套取国家补贴、截留扶贫资金为主。但在经济更为发达的沿海地区，农村基层干部的廉洁风险点又存在差别。

“中国幅员辽阔，资源分布不均衡，经济发展不平衡，农村基层情况千差万别。发达地区民营企业等经济体量较大，这种差异化使得中国对农村基层干部的腐败治理，比其他国家更为困难，这是我国地理和经济发展水平的特殊性造成的。”庄德水向记者表示，农村基层腐败点多面广，因此没有“一招鲜吃遍天”的做法可供借鉴，每个地方对农村基层腐败的治理都要讲策略。比如在宗族势力较强的地区，干部利用婚丧嫁娶收受礼金、为亲属违规办理宅基地审批等现象较为突出，而在民营经济发达的农村，更应聚焦就业创业、生态环保、安全生产、执法司法等民众关心的领域。

腐败风险点不仅存在空间差，还存在时间差。武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕德文曾向媒体表示，农村基层处理的事务很多具有模糊性，不少村干部往往是在“背锅”。比如前两年对农村违规用地问题的整治，一些土地因不适合耕种而荒废，这在以前的政策环境下是允许甚至鼓励的，但政策后来又要求恢复，整改期限又很短，基层干部只能敷衍了事。督查部门发现了这种“伪整改”，村干部便会受查处。

《中国纪检监察》杂志曾发文指出，“以前的基层腐败主要表现为吃拿卡要、与民争利，如今随着监督执纪力度的加大、老百姓维权意识的提高，更多的腐败黑手伸向了国家。”随着乡村振兴的推进，国家扶贫资源、资金流入中西部农村地区，村干部腐败开始集中在各种专项资金和补贴上。对此，湖南大学廉政研究中心副主任袁柏顺总结农村基层干部腐败特征为“国家惠民政策补贴到哪里，腐败就跟到哪里”。

“农村基层干部腐败的复杂性和顽固性，还体现在有的基层领导干部易受不良传统文化影响，产生‘一人得道，鸡犬升天’的观念，很容易运用手中的权力为家人或身边人谋利，以至于有的地方村霸、宗族等势力严重破坏地方政治生态，难以根治。”庄德水表示。

监督效能仍受多重制约

“乡镇纪检组织最近几年虽然有所优化，但对村干部的监督仍然还有不少现实问题。”某乡镇党委书记杨浩向记者讲述， “乡镇纪委普遍都是 ‘小马拉大车’，拿我们乡镇来说，虽然配备专职和兼职的纪检干部，但他们平时多忙于实务性事务，监督工作反而成了‘临时性’工作，加之这里地广人稀、交通不便，实地监督成本很高。部分纪检干部缺乏财务审计、土地政策等专业知识，监督起来偏软偏虚。”

对于村上的廉情监督员，杨浩直言不讳地指出，“他们的作用极其有限”。村务监督委员会成员多为本村村民，有的与村干部存在亲属、利益关联，监督者与被监督者都处在“共生困局”，“同级监督失效还存在这样的情况，村里的重大工程、重要事项，监督员往往只能进行‘表面监督’，他们不参与前期的招投标等工作，查账时村上准备一套资料应对，而真实资料监督员可能根本看不到。”

杨浩表示，另一种极端情况则会导致上级监督失效，“有时市上要把经费用出去，就让区县造项目申报，区县推给乡镇，乡镇又推给村上，层层下压，市级、区县级纪委监察机关或者督查组来村上查，村上的‘假项目’‘假账目’，他们能查吗？敢查吗？”

杨祥禄介绍，上述问题的确在个别农村基层存在，“应该看到，仍有一些地方对农村基层干部的监督面临挑战，比如农村人情社会的干扰、部分基层监督人员的业务素质不够高、对新兴领域的监管还不完善有力、监督经费和条件保障还跟不上等。”

近年来，数字赋能监督被视为治理理念的革新。记者了解到，?虽然“三资”监管平台已在部分地区推广，但有的地方数据更新滞后、部门联动不足等问题突出。一名在乡镇工作多年的干部告诉记者，在实际操作中，有的农村集体资产交易并未纳入平台监管，导致线下操作空间巨大，上级纪检监察机关很难了解村上的实情，而对村巡察多是看账目，不易发现问题。

有的乡镇还存在 “一人纪委”现象，即乡镇仅配备1名专职纪检干部。加之基层案件涉及农林水牧等多领域，监督人员对财务审计、土地政策等专业知识储备不足，难以发现隐蔽性较强的腐败线索。而在农村“低头不见抬头见”的社会生态，大部分群众对身边的腐败不愿举报、不敢举证。某地查处的村干部贪污案中，村民明知其克扣青苗补偿款，却因担心报复选择沉默，直至审计部门介入才揭发问题。

“对农村基层干部的腐败治理，从监督来说，存在‘上级监督太远，同级监督太软，群众监督太难’的情况。”庄德水告诉记者，“随着农村人口外流，当前‘空心村’的问题愈加严峻，这个问题应该引起重视。” 庄德水表示，留守村民因文化水平低、信息获取能力弱，既看不懂政策文件，也认不清公示名单，导致监督主体实质性缺位。农村基层人员流失与人才断层，还可能使村干部职位被家族势力或返乡商人垄断，从而形成“一言堂”的决策模式，破坏基层政治生态。

治标到治本之路，怎么走？

党的十八大以来，国家针对农村基层干部腐败问题推出了一系列措施，从制度约束、监督强化、技术赋能、文化培育等多维度构建反腐体系。比如建立“小微权力清单”制度规范村干部权力运行流程，推行农村 “三资”监管平台等等。但农村基层干部腐败具有顽固性，治理难度较大。一名曾经研究“三农”问题的学者向记者表示，农村基层干部腐败多重因素的交织，与权力运行机制、熟人社会的文化惯性、乡土文化生态休戚相关，这些因素决定了要根治基层腐败具有长期性，绝非一日之功。国家修订出台《规定》，也是意图从根本上治理这个问题，且契合当前纪检监察工作的规范化、法治化、正规化建设。

以往，村干部身份的法律界定模糊，仅在管理救灾、征地补偿等公务时被认定为“国家工作人员”，导致司法管辖存在盲区。新出台的《规定》将以前没有明确的派出所、财政所等上级派驻单位人员也列为农村基层干部，村务监督委员会成员、村民小组负责人、驻村第一书记、工作队员因履行相应的村级事务管理职责，也明确为属于农村基层干部廉洁履行对象范围。

“《规定》对新时代农村基层干部履职行为作出全面规范，通过划出纪律红线、构建监督体系、压实主体责任，规范农村基层‘微权力’运行，防范农村‘微腐败’滋生，以加强农村党风廉政建设和反腐败工作。” 杨祥禄表示，制度的权威性本质上是通过实践效能实现的治理信服力，《规定》对纪检监察机关提出了新要求，“从监督层面来说，要统筹用好县乡监督力量，整合纪检监察室、派驻纪检监察组、乡镇（街道）纪检监察机构和村级纪检组织、村务监督委员会等监督力量，要持续聚焦农村集体‘三资’管理、涉农资金发放管理等重点领域，督促指导职能部门建立完善信息化监管平台，要对农村集体经济组织开展定期审计、专项审计，对村党组织书记、村民委员会成员开展任期和离任经济责任审计等。当然，对于农村基层干部选育，要从严管理监督和鼓励担当，推动纪律教育常态化长效化，保护和提振他们干事创业的积极性。”

“《规定》不仅对反腐工作起到政策引导作用，也可以从中看到，国家完善治理体系和推动治理能力现代化的决心。”庄德水说， “农村基层领导干部产生的腐败问题，跟整个治理机制体制不健全直接相关，治理是个系统性、全局性的工程，只有系统地提升基层治理能力，才能提升反腐败效能。”

有学者认为，根治农村基层腐败既需要《规定》这样的制度利器划清底线，更要呼唤治理理念的深层变革；既要让监督触角真正抵达“神经末梢”，又要让廉洁文化自觉融入乡村振兴肌理，方能实现 “干部清正、村社清廉、民风清新”的善治图景。（应受访者要求，文中杨浩为化名）

编辑 I 曾子芮

视觉 I 万科成

审核 I 王巧捧

终审 I 胡桂林